在错综复杂的国际政治经济形势下，中国企业“走出去”热度未减。商务部数据显示，2023年中国全行业对外直接投资10418.5亿元人民币，较上年增长5.7%。

ODI是中国企业广泛采用的“走出去”路径。ODI，即境外直接投资（Overseas Direct Investment），指中国境内企业直接或通过其控制的境外企业，以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的投资活动。近年来，中国政府对企业ODI的监管政策逐渐收紧，以引导和规范企业的境外投资行为，防止非理性投资和资本外流风险。本文介绍当前的ODI监管制度，并对中国企业于该监管环境下的ODI关注事项进行分析。

1. 监管制度背景

自2016年以来，监管部门对ODI的监管逐步收紧，主要原因有二：一是担忧资本外流过快。监管部门注意到，一些企业的ODI存在高负债率、高杠杆率、高溢价等风险，部分标的产生巨额亏损，可能导致资本外流过快，影响国内经济稳定。二是担忧一些企业和个人虚假申报资金用途，利用跨境并购转移资产。为减少投机性投资与非理性投资，监管部门开始加强对ODI的监管，以确保境外投资的真实性、合规性和可持续性。

2. 监管制度体系

当前中国ODI领域尚无全国人大或全国人大常委会制定通过的法律，而是形成了以商务部、发展与改革委员会（“发改委”）、外汇管理局（“外汇局”）三部门为主体、由多项部门规章及规范性文件为框架的一套监管体系。

监管主体方面，横向上，商务与发改委主要负责ODI项目的审批和备案，外汇局负责ODI项目相关外汇监管；纵向上，国家及地方各层级监管部门根据企业性质和ODI属性的不同进行分工监管，监管主体可能存在地域差异（见下文）。监管文件方面，当前中国规范ODI的主要部门规章及规范性文件包括但不限于：

国务院：

《国务院办公厅转发国家发展改革委 商务部 人民银行 外交部关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见的通知》（国办发〔2017〕74号）

商务部：

《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）（“3号令”）

《对外投资备案（核准）报告暂行办法》（商合发〔2018〕24号）

《对外投资备案（核准）报告实施规程》（商办合函〔2019〕176号）

《商务部办公厅关于完善境外投资备案（核准）无纸化管理的通知》（商办合函〔2020〕82号）

发改委：

《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第11号）（“11号令”）

《国家发展改革委关于发布企业境外投资管理办法配套格式文本（2018年版）的通知》（发改外资〔2018〕252号）

《关于发布境外投资敏感行业目录（2018年版）的通知》（发改外资〔2018〕251号）

外汇局：

《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）

《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号）

其他监管部门的ODI相关规定，例如：

国资委：《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）

财政部：《国有企业境外投资财务管理办法》（财资〔2017〕24号）

税务局：《关于做好居民企业报告境外投资和所得信息工作的通知》（税总函〔2015〕327号）

（原）保监会：《保险资金境外投资管理暂行办法》（保监会、人民银行、外汇局令2007年第2号）

3. 监管制度的主要内容

（1）加强项目审查

根据2018年3月起施行的11号令以及发改委2021年7月发布的“境外投资核准备案常见问题解答”，落入中国政府监管范围的ODI项目相当广泛。11号令第2条将监管视域下的ODI定义为 “中国境内企业直接或通过其控制的境外企业，以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的投资活动”，该定义下的各个要件均具有宽泛的外延：

“企业”：包括各种类型的非金融企业和金融企业；中国境内外商投资企业ODI同样需要按照11号令履行有关手续；

“境外”：投资主体直接或通过其控制的企业对香港、澳门、台湾地区开展投资，或者通过其控制的香港、澳门、台湾地区企业对境外开展投资，均参照11号令执行；

“控制”：直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项；

“资产、权益”：包括货币、证券、实物、技术、知识产权、股权、债权等各类资产、权益；

“投资主体控制的境外企业”：按照实质重于形式的监管原则逐层追溯，穿透至终实际控制人为境内投资主体的所有境外企业；

“投资活动”：包括但不限于获得境外土地所有权、使用权等权益；获得境外自然资源勘探、开发特许权等权益；获得境外基础设施所有权、经营管理权等权益；获得境外企业或资产所有权、经营管理权等权益；新建或改扩建境外固定资产；新建境外企业或向既有境外企业增加投资；新设或参股境外股权投资基金；通过协议、信托等方式控制境外企业或资产等情形。

实务提示

具体到项目层面，企业ODI过程中为实现终投资目标，通常需要设立多个空壳公司。这些公司是否需要备核准/备案呢？2018年1月商务部、人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局共同发布的《对外投资备案（核准）报告暂行办法》就这一问题确立了“终目的地管理原则”，实行“穿透式管理”，有利于监管部门掌握对外投资资金真实去向。根据该原则，“终目的地”指境内投资主体投资终用于项目建设或持续生产经营的所在地；终目的地管理原则，意味着ODI核准/备案对象是终目的地企业，而不包括为投资到终目的地企业设立的所有空壳公司。

除敏感类境外投资外，终目的地企业的再投资原则上也不在ODI核准/备案监管范围内。但是中方投资额3亿美元以上的项目，需要向国家发改委报告；终目的地企业利用经营利润或境外自筹资金再投资的，需要向商务部报告。

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